国外银行监管体系的比较研究及借鉴

银行监管体系是指由银行监管法律制度决定的为实现特定的社会经济目标而对银行及其活动施加影响的一整套机制和组织结构的总和。健全的银行监管体系对银行业的健康发展至关重要。下面分别对美国、英国和日本的银行监管体系的构建进行分析,希望对我国银行监管体系的完善有所启迪。

一、美国银行监管体系的研究

1.美国银行监管的“法制”特点。美国是一个以法制化著称的国家,其管理制度常被学者们作为“规范管理”的典范。不仅有银行大法,还有各种各样的专项法律,并且不断出台或修订银行条例及规章制度。美国银行监管的机构众多也是其特色,通货总监署、联邦储备银行、联邦存款保险公司三大联邦级银行监管机构及众多的州级银行监管机构各自担负着相应的监管职责。由此而形成了法网周密、机构林立、监管严厉的美国特色。

2.美国银行监管体制的改革。1999年11月美国通过了《金融服务现代化法》,该法彻底打破了1933年《银行法》关于金融业分业经营和管理的规定,开创了美国银行业发展的新时代。

这部法律不仅从立法的角度给予了混业经营以合法地位,而且推翻了原有的监管理念,从安全监管走向了效率监管。同时提出了“功能监管”的概念,根据金融服务企业各项金融活动的性质,使其分别受不同机构的监管,从而形成了新的监管组织机构(如图1所示)。

图1美国金融监管组织结构

二、英国银行监管体系的研究

1.英国银行监管的“自律”特点。非正式监管体系、灵活性原则和审慎原则构成了英国银行监管的主要风格。

(1)非正式监管。在很长一段时期里,英格兰银行对商业银行的监管没有一整套正规的监管制度,而由“习惯法”来代替,采取“自我管理”方式,通过“道义劝说”形式对其经营活动进行监督管理。这种方式直到《1979年银行法》颁布才有改观,才促成了英国银行业“习惯法”与“成文法”监督的结合。

(2)灵活性原则。监管机关认为若是以僵硬单一的监管来要求是不谨慎的。即使在法律中,也应有足够的弹性,允许金融技术和机构发展到一段时期发生变化。同时,对商业银行监管并不实行统一标准,而是针对每家银行的性质,制定不同的监管标准、监管政策,采取不同的监管方式。

(3)审慎原则。体现在审慎经营和审慎监管上。英格兰银行设置了审慎监管标准,注重对银行授权标准、管理层的素质和银行业务风险性质的监管。审慎经营要求授权的银行要以审慎方式经营业务(即要有充足的资本、充足的流动性、充足的坏账准备及充足的会计记录和内控制度)。

2.英国银行监管体制的改革。《2000年金融服务和市场法》的出台,宣告英国传统的自律监管模式的结束。

(1)确立了新的金融监管组织结构。成立了英国唯一的、独立的、对英国金融业实行全面监管的执法机构——金融服务监管局(FSA)。该机构是一个独立的非政府监管组织,拥有制定金融监管法规、颁布与实施金融行业准则、给予被监管者以指引和建议的职能。

为确保FSA能够正确行使权力,全面履行其负有的监管职责,同时也为了制止FSA在银行监管中可能发生的以权谋私、渎职行为,成立了专门的银行监管制约机构——金融服务和市场特别法庭。该法庭主要审理发生在FSA与被监管机构之间且经双方协商难以解决的问题,以促使FSA认真依法进行监管。英国的金融监管组织结构如图2所示。

图2英国的金融监管组织结构

(2)确立了新的监管理念。FSA的监管原则是围绕风险管理这个核心,对不同的金融机构采用“量体裁衣”式的有效监管。其监管理念可概括为:运用谨慎的规则来监管,而不是以“控制”为基础去实现监管;大量运用在“外部”的保持一定距离的监管,而不是以频频到银行去查账为基础去实施监管;在监管中充分重视被监管机构的会计报告;充分发挥专业技术人员的作用进行监管。

《金融服务和市场法》的出台,使英格兰银行放弃了金融监管的权力,由单一的金融服务监管局负责对金融业的全面监管,由此英国形成了混业经营、混业监管的格局。

三、日本银行监管体系的研究

1.日本银行监管的“行政指导”特点。日本银行监管职能全部集中在大藏省,其按照效率最差的银行为标准,来决定各种各样的监管措施。无须通过投资者、评级机构、分析师等角色进行监督,从而与市场监督相比,监督的成本大大降低。日本银行的行政指导常以“指令”、“要求”、“警告”、“鼓励”名义,通过通知书或官方联络函方式传达到金融机构,日本银行独特的地位使得行政指令也产生了一定的效力。

2.日本银行监管体制的改革。以1998年通过的《金融体制改革法》为新的起点,日本银行监管转向法制化和更加重视市场原理,开始对其银行监管体制进行大幅度的机构调整和改革。至2001年为止,一个以金融厅为核心的、独立的中央银行和存款保险机构共同参与,地方财务局等行政部门受托监管的新的银行监管体制基本框架已初步形成,如图3所示。

图3日本金融监管组织结构

(1)金融厅是日本金融行政监管的最高权力机构,全面负责对所有金融机构的监管工作,但其权限限定在金融业的宏观政策和法律法规的完善、以及对金融机构的行为合规性和风险度方面的监管等领域,不再干预金融机构的具体业务。地方财务局等行政部门作为银行监管的协作机构,根据金融厅授权或相关法律规定对相关金融机构实施监管。日本银行和存款保险机构只负责对与其有交易行为的金融机构进行财务检查。

(2)从分业监管走向职能监管,无论金融厅还是日本银行,在机构设置方面均按照监管业务的性质而非行业性质对内部监管机构进行重组,成立了以不同监管职能为主的专业监管部门。在专业监管部门之下按行业细分课室,以发挥原专业监管人员的技术优势,达到分业监管与职能监管的有机统一。

(3)加强了对不同金融监管机构的协调工作。在职能监管部门内部设立了负责协调监管工作的总务机构,在职能监管部门之外设立了协调各职能监管部门监管工作的总务课或总务局,以增强监管机构内部的信息沟通,提高统一监管水平。

四、对完善我国银行监管体系的启示

通过以上对美国、英国、日本银行监管体制特点及监管组织机构的分析研究,我们可以看出国际银行监管体制发展的趋势,期望对我国银行监管体系的构建有所启迪。

1.依法监管是进行有效银行监管的前提。美国、英国、日本不约而同地加强了对金融监管的立法,逐渐重视法制的建设和依法实施银行监管。这些新的立法促进了各国的金融监管体制改革,也反映各国新的金融监管理念。要实现对银行的有效监管,提高金融监管的效率,必须不断完善银行监管法律制度。

2.适当限定金融监管机构的监管权限和范围。各国的银行监管机构一般不干涉各银行的内部管理,不限制或规定各金融机构在具体的业务问题上的处理,而是把权限限制在金融监管法律法规的制定和完善,以及金融机构经营活动的范围和承担风险的最大限度的规定之内,最大限度地给银行以经营自主权,增强金融市场的活力。

3.功能型监管顺应了金融业混业经营的趋势。美国、英国、日本不论他们在银行监管模式上有多么不同,但在新的监管立法中都确立了实行功能型监管。功能型监管是在一个统一的监管机构内,由专业分工的管理专家和相应的管理程序对金融机构的不同业务进行监管。它克服了多个监管机构所造成的重复和交叉管理,用统一的尺度来管理各类金融机构,创造公平竞争的市场环境。功能型监管顺应了金融业混业经营的趋势。

4.各国银行监管法律制度趋向国际化。银行监管法律制度对于特定国家而言本是其主权范围的问题,其制度选择与安排应由主权国家自己决定。但是随着全球经济的一体化,银行业务国际化、银行机构国际化、管理国际化,使得银行监管法律制度也必然走向国际化。《巴塞尔协议》、1994年《服务贸易总协定》及1997年《金融服务协议》已成为各国制定银行监管法律制度的重要影响因素。

(作者单位:湖南财经高等专科学校)