中国人民银行应是我国反洗钱的主管机构

[摘要] 国家反洗钱机构的设置,是一项重大的制度安排。如何借鉴国际模式和立足中国实际来确立中国反洗钱的制度框架,将对未来中国反洗钱的高效运作和实际效果产生深远影响。

[关键词] 中国反洗钱机构; 设置

[中图分类号] F830.31 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962(2007)02-0028-02

2005年7月13日,中国人民银行公布了我国历史上第一个《反洗钱报告》,客观地反映了我国内地洗钱的现状及严峻的反洗钱形势。2006年4月25日全国人大常委会对《反洗钱法》草案进行了第一次审议,我国《反洗钱法》的出台已是呼之欲出。《反洗钱法》必然涉及反洗钱的制度建设,例如国家反洗钱机构设置就面临如何选择的问题,而选择就意味着不是唯一。虽然《反洗钱法》草案已初步决定由国务院组建独立的反洗钱机构,但由于国家反洗钱主管机关的设计与确立,是一项重大的制度安排,鉴于我国《反洗钱法》所要承担的艰巨任务与重大使命,我们认为,如何借鉴国际模式和立足中国实际以确立中国反洗钱的制度框架,将对未来中国反洗钱的高效运作和实际效果产生深远影响。因此,在《反洗钱法》即将诞生之前,想就此问题谈谈我们的疑虑与担忧,以求教于同仁。

一、设置独立的反洗钱国家机构的利弊

设置独立的国家反洗钱局有着制度上的优越性:其组织结构统一、权威,可对其他具有反洗钱职责的部门进行监督、指导和管理,各反洗钱机构也能责权明晰,各尽其责。同时它还可利用集国家权力于一身的优势,协调各反洗钱部门的相互联动,以形成优势资源的统一利用和反洗钱情报的交流与共享,消除行业分割所带来的种种弊端。从理论上讲,是可做到令行禁止的。但是,设置国家反洗钱机构需要有相应的制度依据。根据国务院于1997年发布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》第10条第(一)项,“设立国务院议事协调机构,应当严格控制;可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的,不另设立议事协调机构”。更重要的是,鉴于我国目前反洗钱现状,若设置国家反洗钱协调机制,表面上统一了全国的反洗钱工作,但核心的问题也是致命的问题仍然存在,即如何协调如此庞大的各行政部门、单位、行业,尤其是对金融行业的领导与协调。我国反洗钱牵涉的部门虽多,但权利义务并不同等,在部门利益支配下,各部门如何在明确职责、相互协调和信任的情况下形成反洗钱的合力?谁又是国家反洗钱机构中真正的领导者?正是这些问题使得独立的反洗钱机构的建立不仅耗时长,而且还会严重影响我国反洗钱的实际效果。由于在整个反洗钱格局中,中央银行早已占有充足的管理资源,已经形成了较为完善的反洗钱系统,实际主导着我国的反洗钱工作。因此,在将来的国家反洗钱机构中,央行仍然可以利用其既有的金融监管系统和反洗钱资金监测资料,以国家的名义出现主管我国的反洗钱工作。

二、国际社会反洗钱机构设置的启示

借鉴国际先进模式是我国尽快创建反洗钱制度的捷径。由于反洗钱的成本高,投入大,国家必须重视对反洗钱人力、物力和财力的合理配置,充分发挥有限资源的最大效能。因此,我们可以借鉴日本的反洗钱机构设置方式,不设立专门的反洗钱机构,各部门通过类似联席会议或其他松散形式进行反洗钱协调与配合。

日本的金融厅履行对金融业的监督管理职责。金融厅下辖总务企划局、检察局和监督局。日本的反洗钱情报机构JAFIO只是总务企划局总务课管辖的一个专门机构。从宏观层面看,金融厅既是金融机构执行反洗钱法律制度的检查监督部门,也是反洗钱情报(即可疑交易信息)的归集、分析和分送机构。但从操作层面实务上看,JAFIO和金融厅下属的检查局和监督局又有严格的职责分工。JAFIO专门从事可疑交易信息的收集、分析和分送工作,而检查局和监督局则负责检查监督金融机构遵循反洗钱法律制度的情况,有权对违反反洗钱法律制度的金融机构采用纠正措施。金融机构或其他机构怀疑有关交易为洗钱时,应该向机构主管报告,各机构主管负责向金融厅报告。金融厅长官认为有必要由检查部门或海关或证券交易监察局官员调查时,金融厅长官应该向上述机构提供有关可疑交易信息。是否向国外类似金融局的组织提供有关可疑交易信息,也由金融厅长官决定。日本设置金融厅作为国家反洗钱机构,指挥全国的反洗钱工作,金融厅下属的几个职能部门,分工协作,互相监督;反洗钱制度层级分明,既分权与职能部门,又保证权力的高度集中,在反洗钱运作中充分体现了国家的权威和效率。

三、中国人民银行是我国反洗钱主管机构

借鉴日本经验并考虑我国国情,我们认为设置中央银行为我国反洗钱主管机构是相对合理的选择。首先,若在人民银行之外考虑指定其他政府部门承当反洗钱行政主管部门,或者单独建立独立的部门来承担反洗钱主管部门职责的都必须考虑修改《中国人民银行法》。其次,根据国际社会反洗钱的经验,金融机构是最易于被洗钱犯罪分子所利用而成为洗钱犯罪活动的首选场所,因此,我国反洗钱的种种措施,必须以金融机构为重点,从金融机构着手实施。再次,人民银行作为我国政府组成部门,不仅负责资金清算体系的监管,而且一直作为主要金融监管部门,对银行等金融机构的监管具有丰富经验。最后,即使从合理使用政府资源角度考虑,中国人民银行也是我国最为适当的反洗钱主管部门。

(一)完善法律依据,赋予中央银行机构上的权威性。

中央银行独立性问题的提出,首先并不是因为反洗钱的需要,而是由中央银行的性质决定的。中央银行作为政府的银行、金融监管的银行,体现了其国家机关的性质,因此,它必须接受政府的一定程度的管制。但它同时又是特殊的金融机构,其在制定和实施货币政策、对金融机构进行服务和调控时又不能不考虑货币经济本身自有的运行规律,因而它不能完全听命于政府,须保持一定程度的独立性;其次,中央银行和政府的任务是有所侧重的,这样就使中央银行和政府在宏观经济目标的选择上并不一定在任何条件下、任何时期都保持一致。尽管现代中央银行衍生了一系列其他宏观经济管理职能,但稳定币值始终是其最基本的功能。而这一切的实现,都以中央银行具有较高的相对于政府的独立性作为前提。

根据构建中国反洗钱制度的需要,我们建议修改《中国人民银行法》的有关规定,改变中国人民银行隶属于国务院的状况,提高其法律地位,使之直接对全国人民代表大会负责。较高的法律地位,必然带来相应的法律权威,中央银行承担国家反洗钱的任务不仅有其法律依据作支撑,还解决了操作层面上的种种困难。

(二)从制度上强化中央银行反洗钱职能的措施。

(1)独立性。由中央银行成立国家反洗钱局,受中央银行的直接领导。国家反洗钱局独立于其他任何行政机关、社会团体和个人,以保证其超然的地位,避免其工作受到不当影响,形成流畅的反洗钱通道。(2)权威性。鉴于我国反洗钱现状,国家反洗钱局须充分发挥其职能的权威性。如制定反洗钱行政规章、发布反洗钱命令、负责反洗钱制度的日常检查监督以及调查,采取强制措施和行政处罚以统一全国反洗钱工作。(3)职能综合性。在保持并充分利用人民银行既有的金融监管系统和反洗钱资金监测资料下,国家反洗钱局下设若干既相互独立又分工协调的职能部门,如金融机构、公安部、财政部、商务部、海关总署、税务总局、工商总局外汇管理局、银监会、证监会、保监会以及金融情报中心(FIU)等。由于反洗钱协调机制主要是围绕着谁来处理信息和如何处理信息展开的,如果有了高度统一的反洗钱指挥中心,各种可疑情况及信息可先反馈于金融情报中心(FIU)。金融情报中心对可疑交易信息数据进行快速分析后,怀疑有关交易为洗钱时,应立即向机构主管报告,各机构主管负责向国家反洗钱局报告。反洗钱局认为有必要由各相关职能部门调查时,应该向上述机构提供有关可疑交易信息并负责协调各部门以形成联动,提高反洗钱行动的效率。(4)整合性。设置中央银行为反洗钱的领导机构,应注重整合金融机构、非金融机构、侦查机构、司法机构、中介组织等反洗钱力量,协调它们之间的关系以及中央与地方、国内与国外的关系,从而减少反洗钱制度消耗成本,使复杂的反洗钱力量变得更有效率和更可预见,便于集中、统一采取反洗钱行动;中央银行应利用其在反洗钱中的主导地位与无可比拟的物质条件,使各反洗钱部门在中央银行的组织、协调、指导、监督下正确地履行自身的反洗钱职责,防止各部门之间就反洗钱的具体问题相互推诿,即使发生冲突,也应在统一的反洗钱机构下运用制度和规则合理予以化解。

(作者单位:重庆工商大学法学院)

责任编辑史小今