摘 要：民国初年，奉天省没有统一的城市管理部门，城市建设的发展迟缓。1923年5月，奉天省组建了奉天市政公所，专门承担独立领导市政建设和管理的职能。市政公所作为正规的市政领导机关，是市政府的前身，它通过宣传市政、颁布法规章程和发展城市公用事业等措施促进了城市行政体制的早期现代化。
关键词：1920年代； 奉天省； 市政公所
Abstract：At the beginning of the Republic of China， Fengtian Province had no centralized urban management department and the development of urban building was slow. In May 1923， Fengtian Province established Fengtian Municipal Affairs Management Bureau for independently leading municipal building and carrying out administrative functions. As an official municipal agency， the Municipal Affairs Management Bureau was the predecessor of the municipal government. Through taking the following measures like propagandizing municipal management， promulgating laws and regulations and developing urban utilities， the Municipal Affairs Management Bureau promoted the early modernization of urban administrative system.
Key words：1920s；Fengtian Province；municipal affairs management bureau
中图分类号：C912.8 文献标识码：A
文章编号：1674-4144（2013）-06-45（4）
民国初年，奉天省城市建设依然由商业局、警察局、建筑局、公用局多个部门负责，它们彼此间并无隶属关系，所以往往相互推诿和掣肘，根本无法适应加快城市发展的现实要求。因此，组织专门的市政机关独立担当起领导市政的职能势在必行。1923年5月，在奉天省代省长王永江积极筹划下，奉天市政公所正式成立。市政公所为正规的市政领导机关，是市政府的前身，它的成立标志着奉天省城市已进入行政体制的早期现代化阶段。
1 市政公所建立的原因
奉天省是我国较早建立正规市政领导机关的省份之一。奉天市政公所成立后不久，营口和安东（今丹东）也先后成立市政公所。到1928年，奉天省大部分中等以上城市都建立了市政公所。奉天省市政领导专门机关纷纷建立以至形成运动，主要有以下几个方面原因：
1.1 商埠地的示范效应
清末，东北地方政府开商埠的主要目的是维护利权。此外，利用商埠地的早期现代化物质成果及其良好的生活环境来刺激和拉动老城区的建设也是其重要目标。到1920年代初期，奉天省商埠地土地面积虽然增加不多，但经过十几年的建设已经带有浓厚的现代化色彩，在社会治安和环境卫生方面都远远优越于老城区。尤其商埠地工商企业的建设规模在不断向前推进，甚至某些民族工业基本具备了同外资工业竞争的实力。相比较而言，老城区城建速度缓慢，两者空间反差日趋明显。商埠地的示范效应改变了市民传统理念，他们强烈要求改造旧城，建设新区以改善滞后的城市生活环境。同时，工商业的进一步发展也迫切需要拓展城市空间。在此情况下，奉天省地方政府急需组织专门的市政机关独立承担起领导市政的职能，实现城市的整体进步。
1.2 地方政府的积极推动
奉天省城市早期现代化最直接的动力不是来自市民和企业家、商人，而是来源于地方政府。早在1919年奉天省政府就成立了政务厅第四科，管理省城街道、桥梁和土木建筑，同年在奉天城外规划和建设了近代东北第一个民族工业园区——大东工业区。王永江担任代省长后，更积极推进市政建设。1922年9月，他决计成立市政厅，地址设在总商会院内，拟建“楼房1所，内设厅长1人、科长4人、科员若干人，计分总务、工程、捐务、卫生四科，等待楼房告成即当正式成立”。并对其组织形式和性质等进行了如下设想：市政厅职员一部分政府委派，一部分通过民选产生。民选职员由各商号进行资本审核后，特划定省城16街为16处，每处选出代表若干人，然后选举市政厅之职员。市政厅作为成立市自治的初级阶段，不作官衙性质。同时，派人调查资本家及执事人资格，为将来选举市议员之预备。如办有成，逐渐扩张民权完全归民自办。王永江还饬令安东、营口着手筹备施行市制事宜，其办法与省城大体相同。“市举市长一人，街举街长、副街长各一人，由官督民办。一切市政待办之有效再归市民自办。”关于开办市政经费，王永江按奉天有奖储蓄办法开办一市政有奖储蓄，于开付奖金外所得盈余即为办理市政厅之基金。地方政府的积极推动使市政建设逐步成为奉天省各项工作的中心，为市政公所成立准备了条件。
1.3 广州等城市的市政早期现代化运动
1921年，民国军政府广东省政府颁布《广州市暂行条例》，规定设立广州市参事会和市长为首的市行政委员会。市行政委员会下设财政、工务、公安、卫生、公用、教育6局，这是我国政府直接管理下的城市实行市制和市行政设局管理的肇端。新式市政体制最大的特点是推进城市的开发和建设速度快，效率高，因此很快为南方其他城市所仿效，形成一个颇具规模的市政体制早期代化运动。《盛京时报》等传媒对此给予突出报道，并结合本地实际发表了一些赞扬市政运动的社评。广州等城市的市政早期现代化运动和关于市政运动的报道评论，为奉天省地方政府提供了现实的可供借鉴的经验。
另外，东北殖民地城市市政体制对市政公所的建立也起了一定作用。民国初年，殖民统治下的大连、哈尔滨就已实行正规的市政建制，这一体制包括市长及其领导之下的市政厅、市参事会、警察署和法院等。因其职能划分明确，相互监督机制完善，效率很高。这种市政体制模式对于奉天省市政公所建立提供了现实样本。
1923年5月3日，奉天市政公所筹备处成立，曾有翼任所长。公所成立后积极筹划组织市政机关，如卫生组织、消防队组织、教育会和社会慈善业等。同时进行市政具体事项的设计，包括设立公园、旅馆、公共游泳场、公共茶社和商场等，并对市内路政、模范区和工业区等事宜都有所规划。随后，市政公所积极开展各种活动，城市建设呈现出崭新的面貌。
2 市政公所的主要活动
2.1 宣传市政文明
市政文明的宣传是提高市民素质的重要途径，其主要形式为报刊宣传。奉天省各市通过本地报纸和杂志刊载传播市政文明的教育性文章。王永江支持奉天市政公所创办奉天《市政公报》，《市政公报》以启迪市民之知识，以促进市民责任义务和自觉协助市政进行为宗旨，每日出版一张，内容主要涉及论著、市政公所内各项议案、市政公所备告、市内大事记、市民论坛等。版面设计力求精美，以唤读者之观感，从而获得更好的效果。奉天市政公所还通过其他报刊宣传市政文明，在其成立后的短短1年时间里，就在《盛京时报》连续发表了多篇市政建设的社评。例如在其《市民之训练》的社论中，作者针对许多市民缺乏文明素质指出：“为市民者，尤须知道公共观念，大家爱护，大家享用。有了善良市民的好习惯，市政自然进步；有了公共厕所，不宜再向墙根便溺；有了尘芥箱，不宜再向街心倒土；有了公共观念，自然有自治的可能性。所以市民之训练，是极要紧的。”通过这些报道或社论，广大市民了解市政，更加关心市政，珍惜市政建设成果。电影宣传和组织讲演也是教育市民良好办法。为了向市民宣传夏季公共卫生，“增进市民卫生知识”，奉天、普兰店市政当局利用晚上市民外出纳凉的机会，在广场和公园等市民集中地方，为市民免费放映介绍外国环境卫生的科教影片，这些影片内容新奇，生动直观，极受观众欢迎。市民在这种轻松愉快的气氛中不自觉地接受了卫生知识的教育。奉天市政公所还组织全市警察上街游行，向公众散发传单，宣传交通安全；派遣演讲员到市内繁华地段讲演，“颇受市民欢迎”。
2.2 颁布法规章程
法规章程在强化市政管理效率和公正性方面具有不可替代的作用。为保证城市社会生活有序进行，王永江责令市政公所实行法制化管理。奉天市政公所自成立起先后发布了一系列法规章程，如《建设万泉河公园章程》、《街道、沟渠、桥梁及一切土木工程统一管理章程》、《管理肥料章程》、《卫生清洁法则》、《电车厂规则》、《北陵公园售票暂行章程》、《考核建筑技术人员办法》、《限制载重车通行马路通告》、《北陵暂行取缔办法》、《管理三陵章程》、《管理公厕章程》、《规定路厕商户打扫道路暂行章程》、《西北工业区限制建筑期间办法》、《翻修马路施工办法》和《东三省兵工厂市政管理处暂行简章》等近百个章程。以法规来规范城市管理，标志着奉天省的城市建设和管理已经进入了法制化时代。
2.3 发展城市公用事业
奉天市政公所成立后，即着手发展城市公用事业。奉天市老城区的一个普遍特点是几乎没有正规意义的公用事业。为改变老城区这一落后状况，奉天市政公所设立汽车公司，开办市内汽车客运，又在“大、小北边门外和新开河北岸开辟公园”，以方便市民休闲游览。还使用电动水车等近代化工具清扫街巷。安东市政所集资“勘修桥梁”。奉天省各市政所还创办电灯和自来水厂、建设公共厕所等公用设施。特别值得称道的是各市政公所在其市政规划过程中，积极引入田园城市概念，十分注重街路绿化和建筑物布局，因而所建城市新区在外在形式上非常美观、适用。此外，市政公所在城市规划、城市交通、文教卫生事业等方面也做出了突出贡献。
3 市政公所的运行机制
市政公所是近代正规的市政领导机关，与旧式城建机关相比较，它在运行机制方面具有以下几个特点：
3.1 市政组织制度化。
市政组织制度化是城市发展和成熟的重要标志。市政公所成立不久，王永江就批准了《市政所暂行新章》，对市政机构的性质、职权、责任以及机构编制、数额等以制度的形式以明确规定，将其运行程序纳入制度化轨道。根据《市政所暂行新章》的规定，市政的日常管理，由市政府各组成六课分职负责。市长在市政管理中居于统领地位，指挥监督所属职员。市政公所内暂设六课，即总务课、财务课、工务课、卫生课、教育课、事业课。每课设置课长1人，主管课内事务；课员3-4人，分管课内各项事务，同时每课配置设1名技师，4名技士，解决专业技术方面问题。各科的具体职能也有明确分工。总务课主要办理市政公所经费预决算和市选举事宜，同时保管文书和编制章程等。“市费之征收，市公产之管理，市公债之办理，关于省库补助金之收入及经理，全市行政经费预算之办理”等工作由财政课负责。工务科主要管理市政工程事项，如道路、桥梁、沟渠、水道、电车、公园及公共建筑物的建设和修理，还包括私人建筑物的取缔和街头树木种植与保护。卫生课的主要职责为“街道及公共厕所之清除，公共市场、屠场、菜场和浴场之管理，戏园、旅店、妓馆及饮食营业之取缔，市民厕所之取缔，各种传染病院之设立及管理，医生及药房之取缔等公共卫生事项。”教育课和事业课分别管理教育事务和属于公用性质之各种事业。为规范税收，市政公所下设征收处。征收处由1名财务课课员，1名调查员和3名雇员组成，市长可以依据事务繁忙与否随时增减人数。征收处必须将每日所收款项分门别类登记账簿，在下班前将账簿连同款项送至财务课。
3.2 市政管理法规体系化。
虽然奉天省各市政公所成立后颁布了几百个章程，但所颁布的各项法规并非杂乱无章，而是表现为具有一定内在逻辑的体系化。以卫生管理为例，奉天市政公所先后颁布饮食卫生法规，如《改订检验冰糕办法检查》、《罐头及其他饮食品规则》；与饮食相关行业卫生法规，如《取缔豆腐坊胶坊酱园营业卫生规则》、《奉天市取缔猪店规则》、《取缔饮食营业卫生规则》；其他公共场所卫生法规，如《取缔理发营业规则》、《取缔妓馆戏园书馆茶社营业卫生规则》、《取缔澡堂营业卫生规则》、《取缔旅店营业卫生规则》、《管理公厕规则》；管理医士和药商的法规，如《公所管理医士暂行规则》、《公所管理药商规则》等。可见，这些法规内容囊括了食品卫生、公共卫生和医药医师士管理，它相辅相成，构成一个统一整体，从而保护市民身体健康，保证城市社会有序发展。每一项法规也自成体系，如《取缔旅店营业卫生规则》做出如下规定：营业者须设备厕所，但其位置不能与厨房相连接。厕所内必须时常撒布石灰乳、石油乳、石碳酸等杀菌药品来消毒灭菌。客房内必须设置痰筒、捕蝇器、纱窗等。痰筒内并须注入杀菌药品，锅碗瓢盆等饮食器具在清洁后用纱网或玻璃匣笼罩，尤其提出饮食原料品须必须贮藏于壁柜中，而一切有毒染色产品不能作为食品原料。厨房和客房内严禁出现苍蝇和臭虫。如有不符合上述标准，处以10元以下2元以上的罚金，连犯3次令停止其营业。这些具体规定环环相扣，面面俱到，从而保证为外出人员提供良好的休息环境。其他规则章程也具有这一特点。
3.3 市政操作民主化和专业化。
奉天市政的民主化表现在所有市政决策都要经过市政会议厅在集体讨论后作出，不允许市长一人独断专行。市政公所例行性会议，每周召开一次，遇特殊情况可随时召开。时间定于每星期三午后3点起至5点，会议由市长主持。各课部开会时提出议案，讨论由市议会通过的关于城市建设的各种应兴应革议案，最终形成落实决议。这是城市管理民主化的一个重要体现。市长认为有必要时，可以临时召开会议。
行政管理人员的专业化和知识化是行政现代化的一个重要标尺。奉天市政公所工作人员大多数是从归国留学生中选拔出来的，许多专业人才逐步进入市政机关中。如日本留学生徐箴攻读电专科，1923年归国后任市政公所事业课长，亲自设计了有轨电车线路及全部指挥系统，修建了从小西门（后改为太清宫）到南满站（沈阳站）的有轨电车。奉天电车厂成立后，徐箴被任命为奉天电车厂厂长。由于职员个人专门业务能力强，各职能部门又有严格的工作范围和工作要求，既避免了相互推诿扯皮，又防止了重复浪费，使市政机关的每一个人都能以高度的责任心和专业态度去对待市政工作。
总之，由于省政府重视市政公所的建设和城市管理工作，促进了市政组织制度化、市政管理法制化、市政操作民主化，彰显了浓厚的现代化色彩，带动城市社会生活走向制度化和有序化，奉天省的城市早期现代化又向前迈进了一大步。
参考文献：
[1] 曲晓范.近代的历史变迁东北城市[M].长春：东北师范大学出版社，2001.
[2] 沈阳城建局.沈阳城建志大事记法规卷[M].沈阳：沈阳出版社，1995.
责任编辑：张吉明