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工作由中央团体转移到地方团体也是政治家们的常用手法。1975年法规定了政治团体成立的申请办法，在一个都道府县范围内活动的政治团体向所在的选举管理委员会提交申请，在两个以上都道府县活动的政治团体向自治省（总务省）提出申请。为了躲避总务省的监察，许多团体扩大了在地方的政治捐款收入。1992年的地方政治资金收支报告书显示，地方政治资金收入已占全体政治资金收入的47.6%，其中企业团体捐款291.7亿日元，个人捐款336.2亿日元，大部分出处不明[5]。地方政治团体成为政治捐款的避风港。
法律留下的另外一个漏洞是企业团体捐款可以通过其他途径流入政治家或派阀的政治团体中，即所谓的迂回捐款。迂回捐款主要途径有两种：一种是政党支部， 1999年修改后的《政治资金规正法》禁止政治家的资金管理团体接收来自企业团体的捐款。作为代替措施，自民党增设了可以接受企业团体捐款的政党支部，由自民党议员充当支部长，所得捐款全部由支部长处理。民主党也采用了由实力议员充当政党支部长的做法，如，前党代表小泽一郎曾经担任民主党岩手县第4支部的支部长，2010年小泽一郎的政治资金收入为2亿9501万日元，70%以上收入来自政党支部[6]。政党支部成为实力政治家接受企业团体政治捐款的自由区。第2种迂回捐款的途径是党的政治资金团体。2004被披露的日本牙科医师联盟违法捐款事件中，日本牙科医师联盟除了向桥本派提供1亿日元的政治捐款外，3年之内还向自民党的资金管理团体“国民政治协会”提供了15亿日元捐款，这些捐款通过国民政治协会流向自民党中央然后又流向各个派阀和议员，由政治团体捐款摇身一变为政党拨付的交付金，掩盖了业界的政治团体与派阀议员的联系。
政治资金收支报告书的审查也流于形式。每年约有超过四千个政治团体向总务省提交A4纸大小约5万枚8米高的政治资金收支报告书。总务省政治资金课收支公开室只有11个职员审查如此庞杂的报告书，审查内容限于计算有无错误。《政治资金规正法》第31条规定“报告书记载不充分的情况下，应命令订正并重新报告。”总务省认为其作为行政机关没有针对政治团体的调查权，只能行使形式上的审查权。针对日本牙科医师联盟的迂回捐款事件，收支公开室室长菊池雄三说到“行政一方没有事实确认权，只能等待政治家自己订正（报告书）”[7]。2007年12月法律修改时引入了针对国会议员关系团体的“政治资金监察制度”，即国会议员关系团体提出的政治资金收支报告书由第三方监察的义务，第三方必须是登陆在案的会计、律师等①。从2009年公布的政治资金报告书来看，第三方监察人或者是国会议员的亲属，或者是捐款给国会议员团体的捐款人，对政治捐款收支的监察制度形同虚设。
三、变相政治捐款：政治宴会
政治宴会是1975年《政治资金规正法》修改后出现的接受政治捐款的新方式。政治宴会通常以政治家和政治团体的名义召开，参加者必须购买宴会券才能入场。宴会券的买家主要是支持政治家或政治团体的企业、工会或者其他政治团体。政治宴会的最大特点是其成本和收入不成比例。成本据称只要“水酒一杯”，每人每次收费1～3万日元。1986年，根据自治省公布的政治资金收支报告书（中央部分），共召开政治宴会139次，收入达87.73亿日元，收益率达81.9%。地方部分的政治宴会收入也达到了70亿日元。根据《读卖新闻》的调查，提出申报的政治宴会数量只占总数的1/3[8]。 1987年，共召开政治宴会125次，总收入95.5亿日元。竹下首相一晚的宴会收入竟达11.2亿日元[9]。与称为“捐款”的政治资金收入来源不同，政治宴会的收入通常计入“事业和其他收入”中，其金额不计算在政党、派阀和个人的政治捐款项目中，但是政治宴会的收入全部来自个人和企业团体，应该被认定为政治捐款的一种类型。
政治宴会之所以在上世纪七八十年代流行开来，对于政治家和政治团体来说，首先是因为法律对以“捐款”为名义的政治资金往来有了数量限制，但没有任何法律限制政治宴会的收入；其次是因为政治宴会的收入没有申报义务，政治家与企业团体的灰色利益关系可以得到最大程度保护。对于企业来说，购买宴会券的企业多是新兴产业的代表，他们缺乏财界团体与自民党的“长期友好关系”，只能依靠个别实力政治家或者派阀实现自己的利益诉求。政治宴会还是执政党拉拢在野党的工具。1987年2月，在民社党塚本三郎委员长的政治宴会上，前文相盐川正十郎购入了30万日元的宴会券；在民社党国会对策委员长小泽贞孝的政治宴会上，自民党的前通产相田村元与国会对策委员长渡部恒三分别捐款30万和10万日元[10]。执政党购买在野党的宴会券，在野党议员之间相互购买的现象屡见不鲜。
1992年《政治资金规正法》的紧急修改主要针对政治宴会的愈演愈烈之势。即便有了购买额度的限制（150万日元），也不能阻止政治宴会的遍地开花。如图2所示，到2004年政治宴会的收入达到了最高值142.6亿日元，约占全年政治资金收入的10.3%。因为政治资金总额的不断走低，其数额也不断下降，但仍占政治资金总收入的9.8%左右[11]。政治宴会已经成为企业团体捐款的最理想舞台。
图2 1992年-2001年政治宴会收入变化趋势
政治宴会不仅是政治家和派阀收集资金的有效手段，也是业界政治团体收集政治资金的重要方式。2004年，制药界的政治团体“制药产业政治联盟”共召开6次大型政治宴会， 239个大制药企业共捐款计1亿7836万日元，该联盟又购买了政治家和派阀政治团体的宴会券，计75家花费1亿1556万日元，其中有自民党厚生族实力者、前厚生大臣丹羽雄哉（700万日元）、自民党干事长安倍晋三（500万日元）等[12]。日本医生联盟、日本牙科医师联盟等都曾通过政治宴会向旗下企业收集政治捐款。
《政治资金规正法》对政治宴会券的购买资格没有限制。外国人、外国法人等均可购买。政治宴会成为政治捐款资格的一条规避途径。现今日本政界的“第三极”势力日本维新会代表代行桥下彻曾经明言“政治宴会中的宴会券费用减去餐饮费用即是政治捐款，我邀请外国人参加政治宴会，认识了许多外国友人。如果外国人不能参加政治宴会的话，那么政治捐款也同样不行。[13]”
四、小 结
关于政治捐款制度的几次修改，从对捐款资格、捐款数额无限制到设立限制，从限制少到限制多，不能不承认这是一个进步的过程。但是对于饱受诟病的企业团体捐款来说，每次制度改革都在堵死一条通道的时候开放另一条通道。对于制度改革，政党、政治家等往往都是“上有政策，下有对策”：一方面主张修改法律以向社会传达降低民主运营成本的决心，从而捞取选票；另一方面又寻找代替途径收取政治捐款为选举做准备。政治捐款制度的修改之所以出现原地转圈的现象主要是因为日本型民主政治制度的先天性缺陷。
（1）耗费金钱的选举制度。1994年政治改革以前，日本的选举制度采用中选举区制。由于复数候选人参选，候选人获得来自政党的支持相当有限，除共产党等中央集权型政党外，选举运动通常以个人后援会为中心组织起来。后援会是候选人与选民接触的主要机构，其经费全部由候选人负担。如1993年决定政权更替的众议院选举中，采用高尔夫比赛和饮食代金券收买选民的例子不胜枚举。东京下町的选举激战区内，自民党候选人采取组织两日一夜的后援会旅游拉拢选民，3000人分乘80辆大巴前往福岛的饭坂温泉，总共花费6000万日元，全部由政治家承担[14]。为了筹集如此巨额资金，必然要广开财路，在个人捐款、企业团体捐款还有无数额限制的政治团体捐款上下功夫。1994年政治改革后，选举制度改为小选举区比例代表并立制，所谓小选举区比例代表并立制是一种重复立候选人的选举制度，在小选举区参选的候选人也可以列入比例代表选举的名簿，在小选举区一旦落选，只要得票超过10%的候选人可根据惜败率决定在比例代表区的位置，位置靠前有机会复活当选。要想获得靠前位置必须多收集政治资金以便多拉选票，除固定给予的政党补助金外，政治捐款是唯一可以增收
的部分。
（2）长期畸形的政党体制。能够实现政权交替的两党制或者多党制是民主国家的重要标志。自55年体制形成之后，自民党执政长达38年之久，出现了民主政治史上罕见的一党优位的政党体制。一党优位制的主要特点是执政党自民党垄断了各种社会利益，通过建立强大利益诱导网络成为绝大部分社会阶层的利益代言人。这个利益诱导网络的主要媒介是金钱和选票，“政治与金钱”结合越来越紧密。一党优位制的形成还造成了政党派阀的坐大，派阀通过收集政治资金和分配政党、内阁的位置招兵买马，为获得总裁宝座互相争斗，造成政治资金数额不断膨胀。1993年一党优位制崩溃后，自民党仍能与一两个小党组成联合政府执政，利益诱导政治仍然有效。2009年民主党获得众议院选举的胜利，实现了真正意义上的政权交替，但是民主党在上台后面临的扭曲国会、东北大地震复兴工作等一系列难题考验着毫无执政经验的民主党，自民党在下次选举中卷土重来并长期执政并不是毫无可能。
（3）日本选民安心接受政治家 “收买”的社会风气。除了上文提到的组织后援会活动外，选举区内的冠婚丧祭等仪式也需要政治家给礼金或者慰问金，给政治捐款制度改革带来了不良影响。自民党当选一回的议员佐藤敬夫（秋田一区，安倍派）1988年政治资金支出1.2亿日元，其中约1400万日元是冠婚丧祭的支出。每次葬礼通常要送上两万日元的花圈，5000到10000日元的奠仪。1988年佐藤敬夫及夫人、秘书共参加了187次葬礼。每月出席3到4次结婚典礼，另外选举区内的运动会及成人仪式及夏季节日活动通常要送上1到3万日元的活动经费[15]。 选民通过与政治家之间的“友好信任” 关系巩固了政治家的地盘，同时选民的“贪婪”也造成政治资金不断膨胀。
综上所述，日本政治捐款制度经过多次改革后仍原地转圈，既有体制原因，又有社会风气的不足。政治捐款制度改革的裹足不前，对日本政坛产生了诸多不良影响：造成了政治资金丑闻的频繁发生从而失去了有识选民的信任，内阁和政党支持率下降，最终造成了政权频繁更替。现在第46次众议院选举在即，之前一直主张废除企业团体捐款的日本维新会在选举前夕突然改口表示暂时可以接受企业团体的政治捐款，而长期以来主张企业团体政治捐款合法的自民党胜选较大，相信在很长一段时间内，企业团体捐款不会被废除，日本的政治捐款制度不会发生较大变化。
[参考文献]
[1] 周永生.日本的政治捐款制度[J].中国政法大学学报，2008（6）：50-57.
[2] 政治団体献金は青天井[N].読売新聞，2004-08-04.
[3] 日本总务省政治资金专栏[EB/OL].[2011-12-06]http：///t_ishin/status/45050286473089024.
[14] 変わらぬ「金権体質」[N].読売新聞，1993-07-08.
[15] 欠礼すれば「次」が怖い[N].読売新聞，1989-03-07.
[ 责任编辑 敦 鹏 ]