摘 要:立法后评估是指法律实施一段时间后,有关部门、组织或人员对其实施效果等进行评估,发现法律实施过程中的立法问题,从而完善立法。日本的立法后评估制度经历了三个发展阶段,确立了从地方到中央的制度化路径,在制度操作上也具有一定的特色。我国应合理借鉴日本立法后评估制度“自下而上”的制度创新模式,同时更加注意立法后评估主体的多元化、评估的公开性和客观性。
关键词:绩效改革;政策评估;行政评价;立法后评估
中图分类号:D921文献标识码:A
文章编号:1003—0751(2009)05—0089—04
我国正在实施的立法后评估制度,一般就是要求立法机关对法规实施情况进行调查研究,了解法规实施后取得的成就,发现法规实施中存在的问题,分析法规中各项制度设计的合法性、可操作性和针对性,从而得到科学、客观的反馈信息,以便及时修改、完善法律制度,更好地发挥法律法规的规范作用。日本于20世纪90年代中叶开始开展的“事业评估”、“行政评价”、“政策评估”都包含了政府立法评估,尤其注重政府立法后评估。日本立法后评估兴起于一些地方,在地方试点成功后,中央政府逐渐采纳,最后于2002年4月通过《行政机构实施评估政策有关的法律》(简称《政策评估法》)确立了中央行政立法后评估制度。日本立法后评估的运作模式有一定特色,对其进行系统考察对于构建我国立法后评估制度具有一定的启迪意义。
一、日本立法后评估制度的发展历程
日本立法后评估制度的建立有一个过程,它的路径别具特色,先从地方发展起来,然后由中央政府加以推广,最后实现在所有部门和行业实行立法后评估制度。这一过程可大致划分为三个阶段:
1.地方立法后评估制度的探索阶段(1995—1997年)。日本的行政改革运动首先由地方自治团体展开。1995年7月,日本三重县北川知事开展了一场“明白服务改革运动”,要求政府机构从国民的立场出发,对政府服务的质和量进行评估。1996年,三重县开展了一项名为“事务事业评价”的活动,活动重点是按照政府工作成果的各项指标来衡量其完成工作目标的程度,并据此改进以后的工作。三重县“事务事业评价”活动的贡献是,它将评估纳入整个事业过程,作为事业过程的一个环节,使事业过程成为“规划—执行—评价”(PLAN—DO—SEE)的循环过程。日本静冈县将民间设计的“业务评价表”作为分析行政活动的一种工具,于1997年开始由行政改革室设计“行政评估表”来评估行政职员的业绩。在业务评估资料的公开性方面,静冈县利用现代信息手段将所有“业务评价表”的内容输入到因特网中,公民可以很方便地检索到所有评估数研究并受到山东省法学理论“泰山学者”学术骨干的经费资助。
据资料。日本北海道政府于1997年实施“即时评价”,对那些长期处于停滞状态的政策重新进行讨论和评价,所采取的基本方法是:将纳入预算的每一项事业作为一个单位实行绝对评价;将一组政策作为一项事业,以各项事业的重要性和紧迫性为基础实施相对评价,以此判定每项事业的优先程度,作为事业选择的基准。北海道政府“即时评估”的贡献在于:设置了第三者委员会作为独立于政府的第三方评估主体,政府在作出最终评价之前必须听取该委员会的意见,以保证评价的客观性。
2.中央政府的推广阶段(1997—2002年)。日本中央政府在总结地方自治体行政评价成效的基础上,探索出中央政府的“政策评价”策略。1997年12月,日本首相桥本龙太郎在中央引入了“再评价制度”,要求与公共事业有关的六省厅(北海道开发厅、冲绳开发厅、国土厅、农林水产省、运输省和建设省)对全部公共事业进行评价。从1998年开始,日本建设省、运输省和农林水产省都对其掌管的公共事业进行了评估。1999年4月,日本内阁会议将总务省的行政监察局改为行政评价局,由其行使政策评价职能,对内阁和政府各部实施的各项政策进行全面、深入的评价,同时对内阁和政府各部实施的政策评估进行再评估。日本行政评价局在全国设立了47个地方分支机构,负责对地方政策实施状况进行评估并提出建议。2001年1月,中央政府设立了政策评价和独立行政机构评价委员会,该委员会由民间专家组成,对行政评价局实行政策评价进行必要的协商并将意见提交给总务省、邮政省等部门。
3.制度化及全面实施阶段(2002年至今)。日本从2002年开始实施《政策评估法》,这标志着日本政策评估制度或立法后评估制度的成熟。该项法案要求内阁和政府各部都在其权限范围内实施政策评估,评估的目的有两个:(1)把握政策效果,明确其必要性、有效性、效率性,正确反映政策规划方案实施情况;(2)公布评估结果等与评估政策有关的信息,力求对国民彻底说明内阁和政府各部的责任。①该法案还对行政评价局的评价职能进一步明确:为政策评价体系构建一个基本框架;掌握内阁和政府各部实施政策评价的过程,并编写和出版年度报告;提供政策评价培训;扩展政府统一票据交换所的职能,由票据交换所提供有关政策评价的信息供人们随时获取;促进政策评价质量的提高,尤其要通过系统地收集相关信息和研究评价的方法、技巧、技能等来提高政策评价质量等。②《政策评估法》公布实施后,日本的文部科学省、国土交通省等省厅及地方自治体都全面开展政策评估活动,对各种形式的行政立法(规章)进行了系统的评估。
二、日本立法后评估制度的运作模式
日本立法后评估制度在不同政府机关可能有一些不同的操作规范,但基本上大同小异,这里从总体上对该制度的评估主体、程序、方法、指标等作一系统考察。
1.日本立法后评估的主体。(1)内阁及政府各部、地方自治体政府部门。日本立法后评估首先在部门内进行,由各政府部门成立独立的评估机构(有的成立独立的行政评估委员会,有的成立第三者委员会)对其法律政策进行评估。(2)行政评价局。设立于总务省的中央行政评价局对每一个内阁办公室及政府各部门法律政策的必要性、效率、效果、公平性以及优先顺序作出评估,设立于地方的行政评价局分支机构对地方的政策评估进行二次评估或再评估。(3)独立行政法人评估委员会。设立独立行政法人是“政府按市场规律将一些本来由政府承担的公共事务让位于民间,并使民间机构自负其责的做法”,“迄今已有国立研究所、美术馆、博物馆等59个机构从由政府资助转换为自负盈亏的独立行政法人机关”。③本来成立行政法人评估委员会是为了对独立行政法人的政策实施情况进行评估,但其后来成了重要的相对独立的政策评估机构,如日本文部省也吸收独立行政法人评估委员会进行法律政策评估。(4)政策评价和独立行政机构评估委员会。该委员会于2001年1月成立,从全国专家、学者和名望较高的人中选出5000名作为委员,由总务大臣认可,担当行政调查、行政监察方面的工作。④
2.日本立法后评估的对象。从日本立法后评估制度的实际运作来看,其主要以政府行政立法所确定的政策为评估对象。日本现行行政立法体系包括中央行政立法和地方行政立法,中央行政立法有这样一些形式:(1)政令,指内阁经内阁会议制定而由天皇公布的行为规则;(2)府、省令,是由内阁总理大臣、各省大臣就其主管的行政事务制定的行为规则;(3)外局规则,是由外局首长依其他法律规定发布的命令;(4)独立机构的规则,指由人事院或会计检察院等独立行政机构依其权限发布的命令;(5)告示、指示、通知。日本《行政组织法》第14条规定:“各大臣、各委员会及各厅长官就其机关职掌事务,为命令及指示起见,得对其所属各机关及职员发布指示和通知;有公告之必要时,得发布告示。”⑤地方行政立法即地方自治立法,是地方公共团体根据其自治权制定的法规性规定,包括两种形式:条例和规章。这些政府立法有时作为独立的评估对象,如政策评估中涉及政策的政府规章就可以作为独立的评估对象;有时是附带的评估对象,如在评估行政事业过程中对涉及行政事业政策的政府规章就只进行附带性的评估。
3.日本立法后评估的程序。日本立法后评估一般经过了三个阶段:准备阶段、实施阶段、结束阶段。准备阶段的主要任务包括:确定评估对象(实质上是解决评估什么的问题);制定评估方案,详细阐述评估对象,明确评估的目的、意义和要求,确定评估标准,说明评估的时间、地点、工作进度、评估经费的筹措和使用等问题;挑选、培训评估人员等。实施阶段的任务包括:利用各种调查手段全面收集法案实施的各种信息,综合分析各种信息,作出评估结论等。结束阶段的主要任务是处理评估结果,撰写评估报告。这里以日本文部省的立法后评估为考察对象,概括出一般的评估程序:(1)确定评估主体。文部省确定独立行政评估委员会为唯一的被推荐的评估委员会机构。(2)培训评估人员。参加评估的主体通过进修,了解和把握评估的任务、意义、手段等知识。(3)明确评估措施。由行政评估委员会参照其他评估主体如独立法人评估委员会的评估措施,制定出适合某规章评估的具体措施。(4)设置评估目的。目的主要是把握规章的效果,明确其必要性、有效性、效率性等,并将结果反映在以后的规章方案的制定上。(5)设置评估目标。一般根据规章的立法目的设置多重目标,结合评估目标考察规章的实施状况。(6)通过调查等方式考察评估对象的目标完成情况。(7)评估结果的运用。评估主体对规章进行评估后,要形成评估报告,对规章存在的问题进行分析,得出规章应进一步完善或废止的结论。
4.日本立法后评估的指标。日本东京都政策报道室将政策评价指标定义为:容易了解政策目标,并能清楚地表明政策实际工作成效的指标。该室认为,设置这些指标有这样一些意义:(1)结合地方自治体从过去到现在的实际成效数值和未来的目标值概况,能够清晰地了解政府某些政策领域的现状和目标;(2)了解在讨论和评价政府政策的时候,自治体现有的居民、议会、公务员及新闻工作者习惯采用的标准;(3)能够根据政策目标达成度,对政策目标恶化及目标值落后的领域进行合理预算,并对政策资源进行优化和重点利用;(4)能够使政策目标更为清楚,并促使行政管理当局将以“预算获得”为导向的管理模式转换为以“成果对策”为导向的管理模式;(5)针对不能实现的政策目标,能够清楚地说明不能实现的理由及相关主体应该承担的责任,并提出加强实施的策略。⑥因为评估的对象、目的、意义等的不同,不同评估主体设计的评估指标也有差别,但基本围绕“法律政策的必要性、有效性、效率性以及实施状况”来设计。如东京都针对福祉、安全、环境能源和垃圾废品再利用、产业情报化、雇佣劳动和消费生活、都市基础设备、居住环境、社会老年化、教育学习、男女平等与人权、国际交流11个不同领域,精心选择了229个评估指标;文部科学省设计了九大类45项指标,对文部科学省的有关规章制度实施评估。
5.日本立法后评估的方法。评估方法的采用往往与评估对象的目标相联系,如关于公民满意度的调查多采用调查问卷法。日本青森县在1999年5月至6月从全县居民中抽取了5000人作为调查样本进行民意调查,从政策市场化的观点出发,又对调查结果逐个进行追溯和彻底分析。日本国土交通省在对《城市铁道建设应有状态》进行评估时,“对在三大都市圈和地方中枢都市圈居住的约7000人进行了调查,从而了解到人们对经过约20年努力所取得的工作成果的评价和对当前服务水平的满意度”⑦。日本青森县也采取了部门调查和专家访谈的方法,充分展开民意调查,然后汇总调查结果来规划和制定政策。实际上,评估方法的采用是多元的,《政策评估法》也没有明确规定用什么样的方法,评估主体可以根据评估项目采取灵活多样的方法。
三、日本立法后评估制度的简要评价及其借鉴意义
日本立法后评估制度的实践取得了显著成效,“可以说是以转变政府职能为中心的,涉及到行政机构、行政运行、行政手段、行政服务的整个行政体制结构”⑧,直接的后果是,政府清理了一大批政府规章,放松了对经济的规制,在1997年确定的12个放松规制、管制类别的基础上,1998年又增加了三个类别(涉及竞争政策、保健、福利和法律事务),总共规定了624项内容,1999年又使放松规制的总项达到了917项。⑨应当说,日本立法后评估制度有其创造性的特色:(1)注重评估结果对立法完善的作用。日本在《政策评估法》中特别规定了“循环型行政管理”的基本指导思想,将立法后评估纳入“规划方案”(PLAN)—“实施”(DO)—“评估”(SEE)的循环型管理中,不断促进立法质量和行政效率的提高。我国构建立法后评估制度时也应注意制度操作的周期性,可以借鉴日本的循环型行政管理,形成“立法”—“实施”—“评估”的循环型管理模式。(2)创造了立法后评估的独特类型。日本立法后评估的类型有两种:一是独立性评估,即专门针对立法的实施状况、效果而进行的评估;二是附带性评估,即在考察某项事业的时候,就该项事业所依据的相关规章也附带进行评估。第一种类型主要针对单项立法,可以对单项立法的实施状况形成客观的了解;第二种类型主要针对某一类立法,可以对某一类立法的实施状况形成客观的了解。前者可称为“单一性评估”,后者可称为“类型化评估”,这两种评估是适应不同的需要或者针对不同的对象而发生的。(3)注重吸收市民的意见。在日本,立法后评估的目的之一就是依据居民的满意度来制定、修订、实施或放弃某项法律,立法后评估的内容不仅包括立法实现目标的程序、被有效执行的程度、相对于投入成本所产出的效益水平,还包括对市民需求的分析。“政府正是通过有意识、自觉的方式来获取政府行为结果的反馈信息,反过来作用于政府政策的制定与修订及执行政策的行为中。”⑩我国现行立法基本上属于“自上而下”的供给式立法模式,近些年来有了一些新的尝试,注重听取社会公众的意见,反映社会的立法需求。笔者认为,我国应在立法上最终实现“自下而上”的制度创新模式。
然而,日本的立法后评估制度仍存在需要完善的地方,有些缺陷甚至是非常明显的,这些不足与缺陷对我国构建立法后评估制度具有反向启示意义。(1)评估主体不能只有行政机关本身。日本的立法后评估基本上都是行政主体自身在实施,虽然有的地方建立了比较客观的第三方评估主体,但他们的意见在真正评估时很少被采纳。我国目前所开展的立法后评估基本上是立法机关或其组成机构开展的,还处于立法后评估的初始阶段,为保证立法后评估结果的客观性与公正性,应注意建立独立的第三方评估主体、利益相关者评估主体等,吸收公众参与评估,使评估主体尽可能多元化,而不是仅限于行政主体对自身作主观评价。(2)包括评估过程在内的评估的公开性不够。为了实现政府对国民的说明责任,使评估取得实际、积极的效果,对评估进行公开是非常必要的。评估公开不仅仅限于评估结果的公开,从构筑评估制度、开始评估到评估结束以后的评估结果都要公开。日本虽然有些自治体作了这方面的探索,但总体上,不论是中央政府部门还是地方自治体,都需要进行更加积极的探索,尤其要对通过因特网公开评估信息作进一步研究。另外,评估结果不仅要对被评估的部门公开,还要对社会公开,如此既可以让社会公众监督评估结论的公正性,又可以让公众知晓评估结论所应带来的政府回应。(3)评估的客观性需要加强。日本立法后评估是行政主体本身的评估,在评估方法上多采用定性分析法,政府自己设计问题、自己回答、自己评分,这不能实现对公民的说明责任。同时,定性评估因缺乏客观的数据资料而无法保证评估的客观性。因此,还必须设立一些定量指标,实行定量评价,在评估方法上实现定性评估与定量评估相结合,以促进评估结果的客观与公正。
注释
①张秋萍:《日本文部省推进评估政策概要》,《中国高等教育评估》2007年第1期。
②④⑥王林生、张汉林:《发达国家规制改革与绩效》,上海财经大学出版社,2006年,第154—155、155、155—156页。
③⑧淳于淼泠、赵泽洪、贺芒:《日本新一轮行政改革理念及现状》,《重庆大学学报(社会科学版)》2002年第3期。
⑤曾繁正等:《西方主要国家行政法行政诉讼法》,红旗出版社,1998年,第68—70页。
⑦龚深弟:《日本实施政策评价工作——〈城市铁道建设应有状态〉评论概要》,《现代城市轨道交通》2006年第2期。
⑨杜钢建:《中国、韩国、日本规制改革比较研究(下)》,《北京行政学院学报》2002年第6期。
⑩周实:《日本地方政府行政评价制度的特征及启示》,《国家行政学院学报》2007年第1期。
责任编辑:邓 林