日本地方债券体系、市场及对我国的启示

计划，经总务省批准后方可发债。由于大部分地方债资金来源属于财政投融资资金，总务省在审批时要与内阁协议，听取内阁的意见，因而称为协议审批制度。

从2006年开始，由于财政分权，日本地方债券发行从审批制改为协商制度。地方债券发行前，必须征询总务省（县和政令指定城市发行）或都道府县（市町村发行）的同意，只有获得总务省许可后，才可以借用公共资金发行地方债。总务省许可下的地方债债务支付被中央政府纳入税收分配。在特定条件下即使没有中央和都道府县的同意，只要向地方议会报告就可以直接发债，但若得到总务省的审批后再发债可以得到一些优惠待遇。每一财年由总务省公布许可发债标准，预算赤字比例太高、往期偿债率过高、地方税征收率低于90%，以及公务员工资较高的地区禁止发行地方债。

2.地方债计划较灵活

为了保证财政稳健，偿债率过高或赤字超过警戒线的地方政府，只有获得批准后才能够发行地方债：如果实际偿债率是18%仍然采用传统的许可制制度；如果发行人实际偿债率为18%-25%，则必须先根据公认标准，起草一份地方债计划，获得总务省部长批准后才可发行。而其债务的融资财源与偿还财源则纳入地方财政计划，主要由政府来承担；限制实际偿债率在25%以上的发行人发行特定项目债券。

根据制度规定，如果地方债计划正确，债券或贷款将提前获得批准，如果债券或贷款无法获批，他们可以通过向议会提交报告而获批发行债券贷款。获得协商许可的地方债作为财源纳入地方财政计划，反之则中央政府不再承担其融资和偿还财源。地方债计划与协议审批制度相互配合，构成了日本严密的地方债管理制度。

3.地方债趋向联合公开发售

近年来，日本的地方债趋向联合公开发售。联合发行的地方政府债券（JLGB）由日本全国30个地方政府共同承担公开义务，它在2003年4月首次发行，每个发行者都需为每个债务提供全额支付保证。联合发行地方政府债券每月发行额为100亿日元（相当于约10亿美元），这是规模最大的日本非国家政府债券，目前未偿还债券总额近6万亿日元（2008年）。由于大发行量和高频率，JLGB在雷曼兄弟综合指数以日元计价的组合中占有一定的份额。当两个或两个以上的地方公共团体需要发行地方债务，他们各自提出发行债券的申请，将获得共同批准。这些地方公共团体应对地方债务的利息支付和赎回集体负责。

目前，JLGB已成为非国家债券中一种重要的基准债券。随着越来越多的地方政府加入联合发行地方政府债券计划，优质JLGB的数量将不断增加，这也将增加日本在未来国际债券市场份额。每天彭博咨询会公布JLGB的交易指示，并为主要承销商提供透明价格。

（三）地方债偿还机制明确

1.地方交付税系统完善

由于地方政府承担公共事业项目建设，需要通过发债获得大量的资金，在地方财力不足的情况下，本息偿还由中央政府的交付税充当财源。日本地方交付税系统的作用：确保所有地方政府实现标准公共服务目的，弥补标准税收和标准服务成本的失衡，保障地方政府收入，使地方政府为居民提供标准的公共服务。任一年地方可分配总税收与国家的税收密切相关，它比其他来源的补贴更稳定。它的优点是，作为地方政府独立收入来源的一部分，使用方向没有限制。交付税成为地方债本利偿还的主体财源渠道。

交付税为以下几种国家税款的总和（酒税的32%，企业所得税的34%，消费税的29.5%，烟草税的27.5%）。如果这还不足以弥补所有的不平衡，各地政府需要根据法律规定或采取其他措施增加金额。日本94%的地方政府地方交付税计算公式如下：[基准的金融需求（SFN）]-[基准的收入（DSR）]。SFN的计算要确保包括一些债务支付在内基本的金融需求。

2.地方债务支付担保资金雄厚

政府税务机关可以根据自己的权威，改变税率以确保税收收入。国家政府需要通过地方公共财政计划为地方政府准备足够的资金，法律责成地方政府履行公共服务义务。出于这个原因，法律也迫使国家政府建立地方公共财政计划，用于准备足够的资金来执行包括债务支付的标准公共服务。地方交付税制度允许中央政府平衡地方政府收入，通过国家对地方政府的转移支付保证各地方政府的标准服务水平。

3.偿债基金完备

每年根据总务省的条例，地方政府需要积累足够的偿债基金，用于应急性的地方债债务支付。为应对JLGB流动性要求，JLGB委托银行设立特别偿债基金，以确保在不可预见的紧急事件发生时，及时支付本金和利息，这些资金来源于每家发行机构的债务支付偿债基金。具体来说，如果这30个发行机构作为一个整体，偿债基金金额接近于每年1个月支付额的10%。

4.法律制度保障成熟

关于支出范围，地方自治法第232条规定：依照法律或行政令，每个普通的地方公共机构应当承担自己事务所导致的开支，以及其他普通地方公共团体费用的下降；当国家依据法律或政令，责成当地任何普通公共机构履行职能时，国家应采取措施为必要的开支进行融资。如果事务是由法律或内阁规定而新增，新增事务增加的地方公共团体或机关费用，应由国家采取必要的措施予以资助。任何地方公共团体对财政措施不满意时，可以通过内阁向国会竞投意见函。

（四）发行监管措施严格

1.早期预警系统

日本地方债发行的监管措施非常严格，现有预警体系下，以下5个财政指标（见图4）彻底披露了地方政府的财政状况。另外，通过加强对公共财政状况的检查，督促地方政府对公众和投资者更加负责。每个财政指标必须符合规定的限制，如果其中一个指标出现问题，地方政府需要做出财政重建计划，直至满足指标条件为止。这个计划必须通过当地议会组织外部审计检查，并向中央政府报告。此外，当地政府需要向议会、市民和议员每年作出一份进度报告，如果报告存在问题，地方政府则需要改变财政政策。

2.财政重建系统

如果财政指标未能达到标准的限制规定，地方政府需要在中央政府的严密监督下制定财政重建计划。在这种状态下，地方政府需要采取严厉的措施，以削减开支、增加税收和其他收入。中央政府不允许地方政府破产，宪法规定，即使地方政府财务状况严重恶化也仍然需要偿付债务。地方政府每年接受外部评估后，必须向议会报告图4中指标的比例，并向公众披露。在现有的预警体系下，实际赤字率、综合实际赤字率、实际偿债率、未来债务负担率4项指标中一项突破限额，就需要在中央政府的严格监管下制定财政重组计划，具体限额见图5。

2008财年，44家发行机构（包括27个都道府县和17个指定城市）独立公开发行多种类型和期限的公募债券。债券的条款及条件主要由银团承销商投标谈判决定，债券期限为5、7、10、15、20或30年，其中大部分是10年期。日本地方政府越来越倾向发行超长期限（20年及30年）的债券，他们希望以此降低融资风险，减少由于分权和FILP（政府投资和贷款计划）改革导致的超长期公共资金的转移支付。

（五）地方债发行市场广泛

日本国债之外的证券须通过日本证券保管中心的“日本中央证券保管和记账式传输系统”（JASDEC）登记。非居民投资者可享受免税，前提是他们通过JASDEC作为直接参与者持有地方政府债券，或通过指定FIAMI/QFI（全球性保管中介）持有地方政府债券。享受日本国家债券免税的实体也同样享受当地政府债券免税。

当非居民或外国公司首次申请免税时，他们需要向税务机关独立提交申请。由于日本国债通常由当地托管，因此在已经申请过免税的情况下，他们只需提交现有国债申请的副本。目前只有16个全球托管中介有QFI（合格境外登记）资格。 为了配合欧洲日元债券的顺利发行，国际投资者和地方政府强烈要求修订内阁令。为了改善投资环境，日本政府2008年9月修订内阁令，启动在海外市场发行以日元计价的欧元地方债。地方政府从2008年起定期进行海外路演，并通过不断增加路演的频率，保证债券的顺利发行。

2007年日本政府通过了税收特别措施法（限于非居民和外国企业），该法第5-2条规定，从2008年开始，定居的非居民或外国公司从地方政府债券中所获得的收益免征利息税。此前，外国投资者需要缴纳15%税率的税金（根据双边税务条约，征收的税款不得超过利息总额的10%），该措施也推动了债券的海外发行。

二、对我国地方债发行和监管的启示

2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《预算法》修正案规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。…除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。在当前欧债危机持续蔓延的情况下，地方政府发债必须需要一个成熟的资本市场作为支撑，而无论从监督机制还是信用评级机制等方面来看，国内资本市场并不成熟。我国目前国内地方债务规模较大，加之透明度低、操作不规范，极易引发债务风险，日本地方债的成功经验极具借鉴意义。

（一）充足的资金保障

地方政府负债需要足够的未来资金来源予以保障，培植地方财源是降低地方政府性债务风险的最根本手段。政府应在调整地方产业结构上下功夫，积极发展适合本地实际并具有较强竞争力的项目，逐步建立起支撑地方财源建设的经济发展体系。

（二）健全债务管理体系

日本地方债发行有严格的协议和审批制度，同时中央政府下设的专门机构对地方政府财政收支及行政行为进行审计监督，有效保证了地方政府债务的安全、健康运行。尽管我国部分地方政府自行制定了政府性债务管理的办法，但尚未建立全国统一的债务管理体系。建议建立以财政部、人民银行等多部门参与的债务管理体系，将地方政府债务置于财政部能够掌控的“笼子”里，扭转当前多头举债、权责不清、调控不力的局面。

（三）建立举债融资机制

建议人民银行发挥央行职能，遵循“分类管理、区别对待、逐步化解”原则，分类处理存量债务，建立规范的地方政府举债融资机制，将债务收支分类纳入预算管理，动态监控地方政府性债务。密切跟踪地方政府债务规模和发展趋势，加强地方政府债务的风险识别和风险管理，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的地方政府举债融资机制。

（四）地方政府权责统一

日本随着地方债的发展也进行了财政的分权改革，提高了地方自治体的自主性。我国中央政府仍然是地方政府的隐形担保人，隐含的道德风险不容忽视。因此，如何明确地方政府在发债中的责任，使得权责统一是减少地方债运行风险的一个重要问题。

（五）建立风险预警机制

管理地方政府债务的有效手段之一是合理确定地方政府债务规模，建立科学的风险防范和预警机制。为此，应结合我国国情，建立可量化的指标体系，包括负债率、新增债务率、利息支出率、债务依存度、偿债率等，并给出确定性的参考值。

参考文献：

[1] 《Local government bond system and market in Japan》，www.stat.go.jp.